Bro Rivai : Transformasi PBB dalam Pembangunan Perdamaian

Jakarta (SL) – Pendekatan Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) untuk operasi pemeliharaan perdamaian banyak berubah secara signifikan sesuai tuntutan masyarakat internasional dalam beberapa dekade terakhir.

Sebelumnya, operasi pemeliharaan perdamaian khususnya yang terkait dengan urusan pemantauan pengaturan gencatan senjata, membantu penarikan pasukan, menyediakan zona penyangga antara kekuatan yang berlawanan dan membantu dalam pelaksanaan penyelesaian konflik semakin dinamis.

Saat ini, operasi pemeliharaan perdamaian dinilai bersifat multidimensional di tengah perubahan lingkungan geopolitik global. Sementara selama ini pilihan-pilihan dari beberapa fitur masih terhitung lebih standar dalam misi operasi pemeliharaan perdamaian yang notabene hanya lebih banyak sebagai elemen yang mengingatkan pada proses perwalian PBB untuk de-kolonisasi.

Misi Operasi Kompleks

Salah satu tugas penting dunia yang dilakukan PBB dalam operasi pemelihara perdamaian multi-dimensi tersebut dikenal sebagai operasi kompleks, yang derajatnya sangat penting untuk mendorong perdamaian di seantero dunia. Negara yang pernah menjadi tempat misi ini dilakukan yang berhubungan dengan Indonesia adalah Timor Timur. Misi perdamaian PBB ini tergolong berhasil karena diperlengkapi dengan baik melalui sistem dan pendekatan yang bersifat komprehensif dalam pelaksanaannya.

Perkembangan operasi pemelihara perdamaian PBB multi-dimensional pada dasarnya sebagian besar telah menjadi jawaban atas berkembangnya konflik sipil pasca-Perang Dingin.

Konflik-konflik yang ada sering dipicu oleh berbagai macam perselisihan, dan biasanya didorong oleh masalah-masalah mendasar yang besar, seperti kurangnya struktur politik yang kredibel, tidak adanya mekanisme untuk pengalihan kekuasaan secara tertib, pelanggaran hak asasi manusia dan ketidaksetaraan sosial.

Oleh karena itu, strategi untuk mengatasi konflik semacam itu harus mengambil pendekatan yang luas jika ingin efektif. Pemeliharaan perdamaian tidak hanya harus memenuhi kebutuhan mendesak, tetapi juga harus melakukan upaya untuk membangun fondasi untuk perdamaian yang berkelanjutan.

Upaya-upaya ini harus mencakup, membantu untuk menempa institusi politik dan sipil yang layak, memperkuat mekanisme hak asasi manusia dan mempromosikan hukum dan ketertiban.

Redefinsi Operasi Perdamaian

Tidak heran, untuk operasi pemeliharaan perdamaian multi-dimensi ini digelar sejak awal 1990-an. Pada tahun 1992, mantan Sekretaris Jenderal Boutros Ghali pernah mengeluarkan Agenda untuk Perdamaian dengan menawarkan definisi dasar tentang pemeliharaan perdamaian yang menggambarkan sebagai berikut:

“Penyebaran kehadiran PBB di lapangan, sampai saat ini dengan persetujuan semua pihak yang berkepentingan, biasanya melibatkan personil militer dan atau polisi PBB dan sering juga warga sipil. Penjagaan perdamaian adalah teknik yang memperluas kemungkinan untuk pencegahan konflik dalam upaya perdamaian”.

Dengan menggambarkan pemeliharaan perdamaian ini nampak sebagai bentuk kondisi penempatan, sehingga agenda perdamaian terkesan hanya meletakkan dasar bagi interpretasi yang luas dari apa yang bisa dilakukan oleh pemeliharaan perdamaian itu sendiri.

Lebih lanjut, agenda ini menyatakan bahwa baik operasi pemeliharaan perdamaian dan wujud perdamaian, agar menjadi benar-benar berhasil, harus mencakup upaya-upaya komprehensif untuk mengidentifikasi dan mendukung struktur yang akan cenderung mengkonsolidasikan perdamaian dan memajukan rasa percaya diri dan kesejahteraan di antara orang-orang yang ada didalamnya.

Konseptualisasi Pembangunan Perdamaian

Konsep baru dalam pembangunan perdamaian, menekankan pada fitur yang dekat dengan dengan definisi operasi penjaga perdamaian multidimensi. Karena itu, pembangunan perdamaian di daerah yang dirusak oleh konflik sipil banyak terjadi pada pembangunan bangsa, sebuah istilah yang sering digunakan secara sinonim dengan pembangunan perdamaian (peace building).

Agenda ini juga mengutip sejumlah tugas yang berfokus pada kebutuhan pembangunan politik atau institusi, sebagai contoh kegiatan pembangunan perdamaian. Kondisi ini termasuk mempromosikan partisipasi politik, pekerjaan elektoral, perlucutan senjata, hak asasi manusia dan profesionalisasi personel keamanan.

Dalam perkembangannya, PBB memulai operasi kompleks di Kamboja, Somalia, Mozambik dan Bosnia, yang mana masyarakat sipil, ekonomi dan institusi politiknya hancur akibat perang selama bertahun-tahun. Misi PBB di negara-negara itu memberikan fokus, serta mekanisme koordinasi untuk pekerjaannya. Keberhasilan dan kemunduran yang dialami PBB memberikan bukti lebih lanjut perlunya pendekatan yang luas, dan pentingnya dukungan politik dan keuangan yang kuat serta berkelanjutan dari negara-negara anggota untuk mencapai kemajuan yang berarti.

Transformasi dan Peran Efektif

Menurut Laporan Reformasi 1997 dari Sekretaris Jenderal Kofi Annan pada masa itu, kegiatan kemanusiaan dan pembangunan dapat menjadi penting untuk upaya pembangunan perdamaian, asalkan peruntukannya secara politik relevan, karena dapat mengurangi risiko konflik, dan dapat dilanjutkan serta mempromosikan rekonsiliasi dan rekonstruksi.

Mengingat kemunduran PBB, seperti di Bosnia dan Rwanda, Laporan Panel tentang Operasi Perdamaian PBB, biasanya disebut sebagai Laporan Brahimi, yang dipublikasikan pada tahun 2000 menjadi kajian yang berharga.

Laporan tersebut memberikan penilaian komprehensif tentang kemampuan PBB untuk melakukan operasi perdamaian secara efektif dan menawarkan proposal yang realistis untuk meningkatkan kapasitas itu. Dari laporan tersebut mencerminkan perspektif objektif, dan menyatakan bahwa pembangunan perdamaian dalam beberapa kasus sangat penting bagi keberhasilan pemeliharaan perdamaian.

Esensi laporan ini menjelaskan bahwa beberapa misi dalam dekade terakhir akan sangat sulit untuk dicapai. Hal ini beralasan karena cenderung menyebarkan konflik tidak menghasilkan kemenangan untuk pihak manapun, di mana kebuntuan militer atau tekanan internasional atau keduanya telah berjuang untuk berhenti tetapi setidaknya beberapa pihak dalam konflik tidak berkomitmen serius untuk mengakhiri konfrontasi.

Dinilai bahwa, operasi-operasi PBB tidak menyebar ke situasi pasca-konflik, tetapi hanya berusaha menciptakannya sesuai tujuan tradisionalnya. Dalam operasi yang rumit seperti itu, pasukan pemelihara perdamaian bekerja untuk menjaga lingkungan lokal yang aman sementara para pekerja perdamaian yang lebih strategis menginginkan bekerja untuk membuat lingkungan itu menjadi mandiri.

Untuk itu, seharusnya lingkungan seperti itu dapat menawarkan jalan keluar yang siap untuk pasukan pemelihara perdamaian, membuat pasukan penjaga perdamaian dan mitra damai yang tak terpisahkan.

Pembangunan perdamaian didefinisikan oleh laporan ini sebagai suatu kegiatan yang dilakukan di sisi yang jauh dari konflik untuk menyusun kembali dasar-dasar perdamaian dan menyediakan alat untuk membangun fondasi-fondasi itu sesuatu yang lebih daripada hanya ketiadaan perang.

Belajar dari Studi Kasus

Pembangunan perdamaian tidak hanya menghasilkan kondisi aman sementara, tetapi juga tidak terbatas pada reintegrasi mantan kombatan ke dalam masyarakat sipil, memperkuat supremasi hukum (misalnya, melalui pelatihan dan restrukturisasi polisi lokal, dan reformasi peradilan dan pemasyarakatan); meningkatkan penghormatan hak asasi manusia melalui pemantauan, pendidikan, dan investigasi atas pelanggaran masa lalu dan yang ada saat ini; memberikan bantuan teknis untuk pembangunan demokratis (termasuk bantuan elektoral dan dukungan untuk media gratis); dan mempromosikan resolusi konflik dan teknik rekonsiliasi.

Dalam beberapa tahun terakhir, beberapa Operasi Peacekeeping PBB, termasuk Otoritas Transisi Perserikatan Bangsa-Bangsa di Slavonia Timur, Baranja dan Western Sirmium (UNTAES), Misi Pemerintahan Sementara PBB di Kosovo (UNMIK) dan UNTAET, telah terlibat dalam pembangunan perdamaian.

Baik UNTAES dan UNTAET dinilai berhasil dalam melaksanakan misinya. Keberhasilan itu terutama dapat dikaitkan dengan kekuatan mandat, struktur, dan kepemimpinan-nya.

Jika dibandingkan berdasarkan studi kasus UNTAES, mungkin lebih dinilai berhasil dari pada UNTAET.

Pada bulan Januari 1996, Dewan Keamanan menciptakan UNTAES dengan tujuan berhasil mengintegrasikan Wilayah Timur Slavonia, Baranja dan Western Sirmium ke Kroasia.

Pada masa itu, sebagian besar fokus internasional adalah pada Kesepakatan Dayton yang baru saja dinegosiasikan dan status Bosnia. Situasi di perbatasan Kroasia di wilayah yang dikuasai Serbia di Slavonia Timur adalah masalah sekunder dan tampaknya kecil, meskipun fakta bahwa ini adalah satu perbatasan di mana perang penuh antara Kroasia dan Republik Federasi Yugoslavia bisa terjadi.

Presiden Tudjman tidak akan menandatangani Perjanjian Dayton tanpa jaminan besi cor bahwa Slavonia akan diintegrasikan kembali ke Kroasia. Namun, NATO tidak menunjukkan minat untuk mengambil proyek ini sebagai tambahan untuk Dayton. Slavonia Timur dalam banyak hal merupakan misi yang sangat sulit, yang dilakukan oleh PBB.

Pada akhir tahun 1995, sebagian besar analis melihat sedikit atau tidak ada prospek integrasi kawasan dan rakyatnya secara damai. Tiga skenario yang paling mungkin, dalam urutan optimisme adalah: (a) sebagian besar orang Serbia akan pergi dengan damai; (b) Serbia akan pergi setelah menghancurkan semuanya, seperti yang terjadi di Serbia Sarajevo; atau (c) akan ada serangan militer Kroasia dengan korban jiwa dan kerusakan material yang parah, orang Serbia akan pergi sebagai pengungsi seperti yang dilakukan di Krajina, dan akan ada ‘perbatasan panas’ antara Kroasia dan Federasi Republik Yugoslavia di atas Danube.

Melebihi semua harapan, UNTAES sangat berhasil melaksanakan mandatnya dari integrasi damai. Lebih khusus lagi, UNTAES didakwa dengan mendemilitarisasi wilayah, memastikan bahwa karakter multietnis daerah dipertahankan dan mempromosikan suasana kepercayaan di antara penduduk lokal dari semua asal etnis.

UNTAES juga diberi mandat untuk memungkinkan para pengungsi kembali dengan selamat ke tempat tinggalnya, mempromosikan pembangunan kembali dan rekonstruksi wilayah dan untuk menyelenggarakan pemilihan umum yang bebas dan adil.

Tiga faktor, yang disebutkan sebelumnya sangat signifikan dalam keberhasilan UNTAES, karena mandat yang kuat dan dapat dijalankan, misi yang terorganisir dengan sangat baik dan kesatuan komando dan kontrol sangat efektif. Tidak seperti operasi PBB lainnya di Balkan, yang memiliki tujuan yang kompleks dan sering berbeda, mandat UNTAES bersifat spesifik dan terbatas yang menjadi studi kasus atau pelajaran berharga dalam rangka memperluas konsep perdamaian PBB yang transformatif. (rls)